對不起訴案件的調(diào)研與思考

內(nèi)容摘要：隨著不起訴案件數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，不起訴案件非刑罰治理問題日益凸顯，反映出還存在觀念認(rèn)知、程序銜接、機(jī)制完善等方面的問題癥結(jié)。在新時代背景下，檢察理念和檢察職能在不斷更新調(diào)整，需更加積極能動履職，推動完善檢察機(jī)關(guān)不起訴制度，最大限度地促進(jìn)社會治理水平和治理能力的提升。

關(guān)鍵詞：不起訴刑行銜接非刑罰治理

一、問題的提出

隨著刑事犯罪結(jié)構(gòu)的變化，“少捕慎訴慎押”刑事司法政策深入推進(jìn)，以及認(rèn)罪認(rèn)罰、刑事和解等制度日益深化，刑事案件不起訴率呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。與此同時不起訴案件的后續(xù)處理問題，尤其是推動刑行銜接機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)輕罪問題有效治理是檢察機(jī)關(guān)亟待思考和探索的一個重要問題。但在司法實(shí)踐中，大部分不起訴案件將不起訴決定作為案件辦結(jié)的終點(diǎn)，非刑罰治理問題尤其是刑事司法和行政執(zhí)法銜接不到位的情況普遍存在，未實(shí)現(xiàn)對被不起訴人違法犯罪行為的有效糾正，造成刑事處罰和行政處罰的失衡，“與罰當(dāng)其責(zé)”的法治精神不符，易引發(fā)“不起訴就是無責(zé)”的錯誤導(dǎo)向，影響司法公正和司法權(quán)威，以下列案例為例：

2021年10月，張某飲酒后，駕駛二輪電動車在國道上行駛時與一輛小型轎車相撞，造成兩車受損和張某受傷，事后交警對張某進(jìn)行了酒精檢測，發(fā)現(xiàn)其血液酒精含量為119mg/100ml。另查明張某無駕駛證，其駕駛的二輪電動車未登記掛牌。

在辦理該案過程中，雖然經(jīng)司法鑒定認(rèn)為張某駕駛的二輪電動車屬于機(jī)動車范疇，但交管部門并沒有對該車按照機(jī)動車進(jìn)行掛牌管理，該車是否是機(jī)動車存在技術(shù)鑒定和行政管理不一致的情況，導(dǎo)致是對張某作絕對不起訴還是相對不起訴存在較大爭議。承辦檢察官認(rèn)為，張某飲酒駕車的行為是一個違法行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行負(fù)面評價，從懲處違法行為，教育、警示張某的角度出發(fā)，采納鑒定意見對該車性質(zhì)的認(rèn)定，對張某作相對不起訴。一直以來，經(jīng)鑒定機(jī)構(gòu)機(jī)動車是否入罪，是否有違罪刑法定原則存在較大爭議，導(dǎo)致實(shí)踐中處理結(jié)果存在差異，同時電動車認(rèn)定問題還涉及到對張某如何進(jìn)行行政處罰問題，如果按照機(jī)動車進(jìn)行行政處罰面臨該車未掛牌管理難題；如果按照非機(jī)動車進(jìn)行行政處罰，根據(jù)《道路交通安全法》第八十九條，只能處警告等較輕處罰。因而對張某作相對不起訴處理，也是對上述問題綜合考量后的結(jié)果。用相對不起訴決定來規(guī)制張某的行為，而未對張某進(jìn)行任何行政處罰，一定程度上反映了刑事司法和行政執(zhí)法還存在銜接和運(yùn)用難題。

為此，我們對2020年以來辦理的不起訴案件處理情況進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)2020年以來共辦理不起訴案件277件353人，但不起訴案件后續(xù)處理情況不理想，尤其是多數(shù)不起訴案件沒有向行政機(jī)關(guān)提出行政處罰檢察意見，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是向行政機(jī)關(guān)提出給予行政處罰的案件數(shù)量較少。在277件不起訴案件中，僅對被不起訴人提出12份行政處罰檢察意見，僅占總數(shù)4.33%。二是不起訴案件的檢察建議主要針對社會治理問題。在不起訴案件中，針對發(fā)案單位、相關(guān)職能部門在案件暴露出的違法犯罪隱患和監(jiān)督管理漏洞問題，發(fā)出社會治理類檢察建議6份，均是針對相關(guān)社會治理問題，非直接針對的是被不起訴人，對被不起訴人規(guī)制和懲戒作用有限。三是訓(xùn)誡措施適用流于形式。除了針對未成年被不起訴人開展集中訓(xùn)誡外，其他不起訴案件均通過公開聽證或者宣讀不起訴決定書的同時進(jìn)行口頭訓(xùn)誡，未啟動專門的訓(xùn)誡程序或者制作書面訓(xùn)誡書，存在訓(xùn)誡對象狹窄、訓(xùn)誡內(nèi)容簡單、流于形式、效果不佳的現(xiàn)象。四是部分非刑罰措施未適用。由于多數(shù)案件公安機(jī)關(guān)和紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)已在前期進(jìn)行了相關(guān)處理，因此基本沒有提出給予行政處分或者沒收違法所得檢察意見的情況。

二、不起訴案件非刑罰治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）對不起訴案件再進(jìn)行行政處罰的爭議。在277件不起訴案件中，涉及危險駕駛罪102件，交通肇事罪23件，占不起訴案件總數(shù)的48.78%。在這些案件中，除少數(shù)案件外，大多數(shù)案件在移送檢察機(jī)關(guān)之前，公安機(jī)關(guān)已對犯罪嫌疑人作出了吊銷駕駛證的行政處罰，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后是否再進(jìn)行行政處罰存在不同意見：一是認(rèn)為沒有再進(jìn)行處罰的必要，對比酒駕違法暫扣駕駛證6個月的行政處罰，吊銷犯罪嫌疑人駕駛證的行政處罰明顯要嚴(yán)厲，故危險駕駛案件不起訴之后沒有必要對犯罪嫌疑人再進(jìn)行處罰；二是認(rèn)為不起訴后再進(jìn)行行政處罰不妥，比照行政罰款“一事不再罰”原則，不宜對已作過行政處罰的案件再處罰，同時一般不起訴案件在作出不起訴決定時已過行政處罰處理期限，再進(jìn)行行政處罰將面臨程序是否再啟動、法律條款如何適用等難題，這是公安機(jī)關(guān)反對再進(jìn)行行政處罰的主要原因；三是認(rèn)為對于吊銷駕駛證的危險駕駛案件犯罪嫌疑人，可以考慮再作罰款之類的行政處罰，但需要與公安機(jī)關(guān)深入溝通，確保雙方意見一致，同時確保行政處罰合理合法。

（二）行政機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的理解存在角度差異。一是對刑事司法和行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械理解，存在刑行相對立，沒有實(shí)現(xiàn)有效配合。如實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)認(rèn)為案件已達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)并立案偵查，就不宜再作行政處罰，否則可能存在對案件降格處理之嫌。但事實(shí)上檢察機(jī)關(guān)的行政處罰檢察意見，是以案件構(gòu)成犯罪為前提，而非對案件降格處理。二是將刑事處理作為行政案件結(jié)案方式。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為將涉嫌犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)立案偵查，即已履行了相應(yīng)的法定職責(zé)，司法機(jī)關(guān)的不起訴決定也是案件的一種處理結(jié)果，行政機(jī)關(guān)無再進(jìn)行處理的必要，故對于檢察機(jī)關(guān)的檢察意見，多數(shù)以行政處罰存在法律適用、處罰標(biāo)準(zhǔn)等問題消極應(yīng)對。另外行政處罰將面臨的行政聽證、行政復(fù)議等程序考驗(yàn)，也讓行政機(jī)關(guān)對不起訴案件的行政處罰持消極態(tài)度。三是認(rèn)為行政處罰法律適用不明。部分案件尤其是新類型違法犯罪案件，法律規(guī)定相對模糊，公安機(jī)關(guān)或者其他行政機(jī)關(guān)認(rèn)為作行政處罰缺少法律依據(jù)、法律規(guī)定不明、屬于其他部門職責(zé)或者需要其他部門配合等等，導(dǎo)致不起訴案件難以作行政處罰。

（三）對不起訴后檢察權(quán)運(yùn)行的理解困境。一是非刑事處罰措施認(rèn)知不足。檢察官往往只關(guān)注案件的刑事處理結(jié)果，而對非刑事處罰措施關(guān)注和研究不夠，甚至沒有認(rèn)識到提出檢察意見是不起訴案件中的一項(xiàng)法定職責(zé)，導(dǎo)致非刑事處罰措施運(yùn)用不足。二是對相關(guān)行政處罰規(guī)定掌握不夠。實(shí)踐中檢察官更多掌握和運(yùn)用刑事法律規(guī)定，忽視對行政法規(guī)的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，難提出準(zhǔn)確的檢察意見，調(diào)查發(fā)現(xiàn)多數(shù)檢察意見只是簡單的建議行政機(jī)關(guān)作行政處罰，未列明適用的具體法律條款和行政處罰方式，反映出檢察官對行政法掌握運(yùn)用的欠缺。三是對相關(guān)法律規(guī)定理解存在不同看法。刑事訴訟法第177條規(guī)定，需要給予行政處罰處分或者需要沒收其違法所得的,應(yīng)當(dāng)提出檢察意見。但實(shí)踐中對不起訴案件“是否需要”行政處罰須綜合考量多種因素，不同的價值導(dǎo)向也會讓檢察官會存在不同的看法。如故意傷害等案件中，檢察官通過多方面的努力平衡了當(dāng)事人的利益、化解了矛盾糾紛、達(dá)成了刑事和解，為防止挑起新的社會矛盾，檢察官不再提出行政處罰檢察意見。

三、做好不起訴案件“后半篇文章”的路徑思考

針對刑事司法和行政執(zhí)法銜接不到位，造成刑事處罰和行政處罰的失衡問題，檢察機(jī)關(guān)必須以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺積極能動履職，積極探索完善刑行銜接機(jī)制，切實(shí)做好不起訴案件“后半篇文章”，實(shí)現(xiàn)從治罪到治理的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）強(qiáng)化刑行銜接理念共識。一是強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)。通過常態(tài)化開展“以政治說辦案、講工作”、案例研討等活動，引導(dǎo)檢察人員提高政治素養(yǎng)，從站在推進(jìn)訴源治理，助力社會治理能力和水平提升的高度認(rèn)識不起訴案件非刑罰治理的重要性，切實(shí)轉(zhuǎn)變“不起訴即完結(jié)”、“辦結(jié)即辦好”的錯誤思想，努力在辦案中實(shí)現(xiàn)懲治犯罪、警示引導(dǎo)、問題預(yù)防、事了人和的有機(jī)統(tǒng)一。二是加強(qiáng)行政法規(guī)的學(xué)習(xí)。針對實(shí)踐中部分檢察人員對行政法規(guī)研究較少，對違法犯罪行為屬于哪個行政部門管轄，適用哪些法律規(guī)定，作出何種處罰把握不準(zhǔn)問題，需通過加強(qiáng)相關(guān)行政法規(guī)的學(xué)習(xí)與運(yùn)用，準(zhǔn)確把握行政處罰主體、處罰依據(jù)、程序和內(nèi)容。三是強(qiáng)化非刑罰治理共識。不起訴案件行政處罰缺位與行政機(jī)關(guān)的認(rèn)知偏差也有一定關(guān)系，需通過與行政機(jī)關(guān)同堂培訓(xùn)、交流互促等形式，一方面提升檢察人員在治安、交通、市場監(jiān)管、環(huán)保等領(lǐng)域的專業(yè)知識，另一方面強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)刑行銜接理念，轉(zhuǎn)變“移送即結(jié)案”、“不訴也不罰”等錯誤觀念，促使行政機(jī)關(guān)依法履職，共同推進(jìn)刑行銜接工作。

（二）實(shí)化刑行銜接工作環(huán)節(jié)職能。輕微犯罪可從輕處理但不能不追究，不起訴決定代表的是刑事追責(zé)程序的終結(jié)，但被不起訴人的其他法律責(zé)任依然需要追究。一是健全非刑罰處理情況調(diào)查評估機(jī)制。對擬不起訴案件，需要對不起訴人的犯罪原因、犯罪情節(jié)、主觀惡性、認(rèn)罪悔罪態(tài)度，以及一貫表現(xiàn)等方面的情況進(jìn)行調(diào)查評估，綜合分析確定適當(dāng)?shù)姆切塘P措施?？蓪⒎切塘P處理情況調(diào)查評估作為不起訴案件的一項(xiàng)前置程序納入案件審查報告，以此強(qiáng)化檢察官非刑罰處理的責(zé)任意識。二是探索實(shí)行書面承諾機(jī)制。當(dāng)前隨著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度、刑事和解程序的深化，被不起訴人悔過、賠禮道歉、賠償損失等不同程度得以實(shí)現(xiàn)，但有必要通過建立書面承諾機(jī)制進(jìn)一步實(shí)化懲戒教育和監(jiān)督管理措施，可由犯罪嫌疑人根據(jù)案件事實(shí)和其自身情況，自愿進(jìn)行書面承諾，通過自愿接受行政處罰、參加公益性社會勞動、配合網(wǎng)格管理、履行民事賠償責(zé)任、現(xiàn)身說法等方式，檢察機(jī)關(guān)在綜合案件事實(shí)、犯罪情節(jié)，以及承諾情況的基礎(chǔ)上，依法作出不起訴處理，以此不起訴案件辦理效果。三是強(qiáng)化涉案財物處置措施。實(shí)踐中不起訴決定書關(guān)于涉案財物處置情況還存在籠統(tǒng)模糊和不規(guī)范問題，易損害檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)威，需依據(jù)《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，在不起訴決定書和檢察意見中明確涉案財物的處理依據(jù)、范圍和措施，切實(shí)做到保障合法、懲治非法。四是加強(qiáng)檢察建議的運(yùn)用。針對單位犯罪或者涉案單位在監(jiān)督管理方面的漏洞和具體風(fēng)險，需要充分運(yùn)用社會治理檢察建議的形式督促其完善制度漏洞，預(yù)防和減少違法犯罪行為的發(fā)生。

（三）實(shí)化刑行銜接配合機(jī)制。一是建立信息溝通和工作協(xié)作機(jī)制。需與公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步健全信息溝通和工作協(xié)作機(jī)制，定期通報信息、商討問題、研究對策，解決因信息不暢導(dǎo)致相關(guān)部門無法及時獲知案件信息，無法及時有效解決刑行銜接中的各種難題。二是建立不起訴案件行政處罰統(tǒng)一處理機(jī)制。危險駕駛、交通肇事、故意傷害、盜竊等類型的案件占不起訴案件大多數(shù)，且均屬公安機(jī)關(guān)直接管轄的案件，也是不起訴案件刑行銜接的重點(diǎn)領(lǐng)域。需充分運(yùn)用偵查監(jiān)督和協(xié)作配合機(jī)制，針對危險駕駛、交通肇事、故意傷害、盜竊等案件，就處罰爭議、處罰依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、程序等問題與公安機(jī)關(guān)建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和處理機(jī)制，確保不起訴案件刑行有效銜接。三是建立協(xié)作協(xié)商機(jī)制。由于行政管理涉及社會管理的方方面面，不起訴案件刑行銜接涉及的領(lǐng)域也較為廣泛，除了公安機(jī)關(guān)，也需要與其他行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作協(xié)商。通過建立執(zhí)法專業(yè)問題咨詢、問題協(xié)商、異議處理等機(jī)制，解決移送部門把握不準(zhǔn)、職能交叉推諉扯皮、處罰標(biāo)準(zhǔn)和方式存在爭議，以及檢察意見落實(shí)不到位等問題。四是建立責(zé)任落實(shí)機(jī)制?？捎舌l(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心比照社區(qū)幫教，統(tǒng)籌相關(guān)部門對被不起訴人進(jìn)行監(jiān)管和教育，督促被不起訴人積極履行書面承諾事項(xiàng)，并根據(jù)被不起訴人的行為表現(xiàn)建立誠信檔案，作為其再犯案件是否批準(zhǔn)逮捕、起訴、建議寬緩量刑的重要考量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心監(jiān)管情況可納入全縣綜治考核范圍。針對這些工作機(jī)制“具有零散化、易變動、局限性等特點(diǎn)，僅能起到臨時性的應(yīng)急作用”問題，筆者認(rèn)為只有通過對工作機(jī)制進(jìn)行探索完善，解決在實(shí)踐中面臨的各類實(shí)際問題，才能為刑行銜接制度的健全打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）深化內(nèi)部監(jiān)督制約。做好不起訴案件“后半篇文章”也需要通過健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，夯實(shí)檢察官主體責(zé)任。一是完善案件質(zhì)量評查機(jī)制，將不起訴案件后續(xù)處理情況納入案件質(zhì)量評查范圍。將不起訴案件非刑罰處罰情況調(diào)查評估、檢察意見制發(fā)情況、非刑罰措施的質(zhì)量和效果等納入到案件質(zhì)量評查范圍，與檢察官履職績效掛鉤，反向激勵檢察官更加重視不起訴案件后續(xù)處理問題。二是增強(qiáng)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)非刑罰處理功能。目前統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)還不能直觀反映不起訴案件后續(xù)處理情況，無法準(zhǔn)確及時掌握非刑罰處理情況，建議在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中增加不起訴案件非刑罰處罰情況調(diào)查評估、訓(xùn)誡、責(zé)令悔過、檢察意見等相關(guān)信息，在提示檢察官主動履職的同時，方便數(shù)據(jù)的抓取和研判。三是加強(qiáng)不起訴案件的監(jiān)督管理。在案件管理過程中，通過流程監(jiān)控、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判和案件質(zhì)量評查等，強(qiáng)化不起訴案件后續(xù)處理情況的跟蹤監(jiān)督，推動不起訴案件非刑罰治理問題的解決。（縣人民檢察院檢察長侯小麗）